El traspaso de competencias sobre costas

Este traspaso sigue el modelo de los ya efectuados a Cataluña, Andalucía y Canarias, y supone un notable incremento de las competencias efectivas que tenía nuestra Comunidad en una materia tan importante para ella como son las costas. Por lo tanto, creo de entrada que debemos felicitarnos de que al fin (15 años después del Estatuto) se nos transfiera la competencia sobre la gestión de la costa balear. Esperemos que la CAIB haga un uso más flexible y más razonable de la misma que la que ha hecho hasta ahora la Administración estatal. Dicho esto, sólo quiero comentar seguidamente algunos aspectos no satisfactorios a mi juicio del traspaso.

Un primer dato que sorprende del mismo es la escasa dotación de personal que se transfiere: concretamente son 18 puestos de trabajo, aunque 6 de ellos no están cubiertos, con lo que se traspasan en total 12 empleados públicos (funcionarios y laborales). Esta cifra contrasta por ejemplo con los 62 puestos de trabajo que se le transfirieron a Andalucía en 2011, cuando esta comunidad tiene 910 km de costa frente a los 1.283 que tiene la CAIB (según Wikipedia). En este punto, se puede objetar que aquellos 12 empleados son todos los que tiene actualmente la Demarcación estatal de Costas en Illes Balears, pero ello pone de relieve como mínimo la escasa e insuficiente dotación de personal que el Estado dedica a las costas en nuestras islas.

Otro aspecto llamativo del traspaso es el hecho de que la Administración estatal se reserve para sí la percepción o recaudación del canon que se paga por la ocupación y aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre (DPMT): por ejemplo, el canon por la instalación de hamacas y sombrillas, o por la instalación de un chiringuito en la playa. En este punto, el Real Decreto dice que el Estado recaudará el importe del canon por la utilización o aprovechamiento del DPMT, y la Comunidad recaudará en su caso «los otros gravámenes para la explotación de la actividad que se puedan establecer». Pues bien, aunque con esta frase pueda parecer que la Comunidad posee un amplio margen para crear nuevos gravámenes en la materia, creo que la realidad es mucho más decepcionante, porque en el tema fiscal existe una regla básica según la cual los tributos que establezcan las comunidades autónomas no pueden recaer sobre hechos imponibles ya gravados por el Estado, y considero que esta regla es extensiva al canon por la utilización del DPMT. En consecuencia, si la ocupación y aprovechamiento privativos de la playa ya están gravados por el Estado, ¿qué otra actividad podrá gravar la CAIB?

En cualquier caso, resulta claro que la «parte del león» del canon por ocupación y aprovechamiento del DPMT se la queda el Estado. Aquí debo reconocer que esta regla proviene del artículo 84 de la Ley de Costas, pero nada impide que el Estado ceda este canon a las Comunidades Autónomas y a los municipios al traspasar la gestión del litoral. Vemos entonces que, con el traspaso efectuado, el Estado transfiere ciertamente la competencia, el personal y los bienes, pero se queda con la fuente principal de ingresos.

En mi opinión, el canon del que hablamos debería estar atribuido en su mayor parte a los respectivos municipios. En efecto, no tiene sentido que el ente público –el municipio– que desempeña el grueso de los servicios públicos que se prestan en la playa (limpieza, higiene y salubridad, seguridad, etc.), servicios que le cuestan una importante cantidad de dinero, no perciba el canon por la ocupación y explotación del DPMT, o al menos, la mayor parte del mismo. Pensemos al respecto que, una vez practicado el deslinde, la gestión ordinaria de este dominio público que hace la Administración de Costas (otorgar autorizaciones y concesiones, efectuar inspecciones, imponer sanciones, etc.) tiene un coste económico reducido, al tratarse de servicios fundamentalmente burocráticos. Por el contrario, los servicios que la Ley atribuye a los municipios comportan una importante actividad material, por lo que tienen un coste muy elevado, en especial, el servicio de limpieza de las playas. Por ello me parece necesario propugnar la idea de que la mayor parte del canon por la utilización y aprovechamiento privativos del DPMT debería corresponderle al municipio respectivo y no a la Administración estatal (y ni siquiera a la Administración autonómica): en este punto, lo decisivo no debe ser quién es el titular del dominio público ocupado sino qué servicios básicos se prestan sobre el mismo y qué Administración los presta o asume su coste. Y dado que esa Administración es la municipal, debería ser ésta la beneficiaria de los ingresos que genera la explotación económica de aquél.

Otros aspectos del traspaso

Además, quiero analizar otros aspectos del traspaso. Me refiero en concreto al importante tema del otorgamiento de las concesiones para ocupar y utilizar el dominio público marítimo-terrestre (DPMT). En efecto, una de las funciones que se traspasan es el de la gestión –incluido el otorgamiento– de las concesiones sobre el dominio público, entre las que destacan las destinadas a usos privativos con obras o instalaciones no desmontables, como son por ejemplo las concesiones para restaurantes, bares y chiringuitos que estén ubicados en aquel dominio público.

Respecto a estas concesiones, dice el Real Decreto que la Administración estatal se reserva la función de emitir un informe preceptivo «en relación a la garantía de la integridad física, como del uso público del DPMT», informe que ha de ser previo al otorgamiento de la concesión por parte de la Comunidad Autónoma. Por lo tanto, es ésta la que a partir de ahora otorgará este tipo de concesiones, pero con un informe preceptivo y previo de la Administración estatal sobre aquellas finalidades entrecomilladas. Ahora bien, si seguimos leyendo el Real Decreto, se observa enseguida que dicho informe no es sólo preceptivo sino bastante más, porque «en el caso de que el informe no sea favorable,… se abrirá un periodo de consultas a fin de llegar a un acuerdo entre las dos administraciones, durante un periodo máximo de dos meses… Dicho acuerdo, será condición inexcusable para el otorgamiento de la concesión». Se necesita por tanto acuerdo o conformidad indispensable entre las dos Administraciones.

Al exigir este acuerdo, el Real Decreto de traspaso muestra claramente que, para otorgar una nueva concesión, no basta con la decisión de una sola Administración, sino que es preciso la conformidad de las dos, es decir, que se trata en realidad de una auténtica codecisión entre ambas Administraciones. Esto significa sencillamente que nuestra Comunidad no podrá otorgar por sí sola una concesión para un chiringuito en DPMT, sino que necesita en todo caso la aquiescencia previa de la Administración estatal, la cual se ha de plasmar en el referido informe preceptivo. De este modo, el informe que comentamos va más allá de lo que es un informe administrativo (o sea, la expresión de una opinión sobre la materia de que se trate) para pasar a ser en realidad una verdadera decisión de la Administración estatal sobre la concesión. Con todo ello, el procedimiento para obtener una concesión de costas se vuelve mucho más complejo y largo que antes. Y, además, la finalidad del informe de la Administración estatal se solapa con la de la actuación de la Comunidad Autónoma en el otorgamiento de la concesión, que es también la de controlar la garantía de la integridad física y del uso público del DPMT. O sea, que la actuación de las dos Administraciones se superpone claramente en la consecución de un mismo objetivo, lo cual me parece del todo redundante e innecesario.

En cualquier caso, lo que resulta más grave de esta regulación es que supone una injustificada injerencia de la Administración estatal en el ejercicio de la competencia transferida a la CAIB, ya que ésta no podrá otorgar una nueva concesión sin la conformidad de aquélla. En mi opinión, la necesidad de este acuerdo entre las dos Administraciones contradice de lleno el artículo 37.17 del Estatuto de Autonomía, ya que éste le atribuye a la CAIB la función ejecutiva sobre «la gestión del DPMT», y el otorgamiento de una concesión constituye una facultad claramente ejecutiva y de gestión, por lo cual no deberían existir trabas al ejercicio de la misma por la Comunidad Autónoma, una vez transferida.

¿Y qué ocurre si no hay acuerdo entre las dos Administraciones? La solución del Real Decreto es aquí un brindis al sol, porque dice que en ese caso se puede recurrir a los Tribunales contencioso-administrativos, es decir, se puede iniciar un proceso judicial contra la otra Administración: ¡vaya ejemplo de coordinación inter-administrativa! Digo que esto es un brindis al sol porque cualquier proceso contencioso-administrativo tarda en la actualidad varios años en ser resuelto y, mientras tanto, la concesión de que se trate estará sin otorgar.

En conclusión, el Real Decreto traspasa ciertamente competencias de gestión del litoral (bienvenidas sean), pero algunas de ellas están injustificadamente recortadas y deficientemente articuladas.